岳村政治

包括镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、信访办公室。这些人员人事权在镇里，工资也由镇财政负担。第二类，双重领导的机构，财政所、计生办、农经站、广播站。这些机构名义上是由县级主管机构和乡镇人民政府“双重领导”，而在事实上，这些机构的业务工作、人事调动和工资关系、机构的设置和撤销等，都由县级主管部门掌握，乡镇党委和政府只是代管党团的组织关系和进行工作协调30. 但按照惯例，镇财政要承担这些机构部分人员费用。第三类，县属企事业机构，学区、派出所、工商所、税务所、财政所、文化站、广播站、林业站、粮食站、水利站、国土所、供电所、肉食站、林业所等，这些机构由县主管局（办）管理，但其工作对象是乡镇，接受县人民政府职能部门的领导，在一定程度上也接受乡、镇人民政府的领导或指导。可是，在实际的运作过程中，“这些部门往往从自己的部门利益出发，不断扩张自己的管理范围，将许多本应属于镇政府的管理事项也纳入自己的职权范围，这不可避免地与镇政府管理权限形成矛盾”31.
   所有这些机构中，镇办公室、镇财政所、镇计划生育办公室、镇家经站、镇司法办公室和镇民政办公室对镇政府行政职能实现具有特别重要的意义。其中，白果镇政府办公室主要职责是负责镇政府机关的行政事务、会议、文书、档案等方面的管理，是镇政府的指挥中心，设有主任1 人（由副镇长兼任）、秘书1 人、司机2 人生活员1 人。白果镇财政所主要负责镇机关的内部资金收支管理，同时也对全镇的财政收支、统筹款项进行管理，并对下属单位进行财务监督，有6 位工作人员，设有主任1 人，副主任1 人，财会人员4 人。白果镇计划生育办公室是镇政府管理本辖区居民计划生育工作的职能机构，设有8 位工作人员，其中主任1 人，副主任1 人，工作人员和医生6 人。白果镇农经站，主管本镇的经济工作，由原来的乡镇企业办和农业办公室合并而成，现只有1 名工作人员。白果镇司法办公室是负责政府管理辖区司法事务的职能机构，设有司法助理1 人。白果镇民政办公室是负责镇政府管理辖区民政事务的职能机构，设有民政助理1 人。而由于衡山县实行了教育行政体制改革，白果镇已撤消了教育办，由县教育局直接设置了学区。而有关治安、文化、卫生、城市建设、国土等也分别由县主管部门设置了专门的机构。
   总的来说，白果镇在镇一级机构设置上采取了一定压缩的措施。这主要表现在，许多机构的设置并不具有实际意义，在很大程度上只是对外的称谓，在内部实际上是合为一体的。比如，虽然设立了党委办、人大办、政府办和政协办4 个办公室，实际上这4 个办公室是合为一体的，统称为镇办公室。信访办和司法办、综合治理办也实际上合为一体的，全部工作人员也只有1 人。这就是我们在白果看到有的办公室门口挂了许多招牌，但办公室内只有一张办公桌，只有一人办公的原因所在。在白果镇，这类组织机构还比较多，共青团、妇联、武装部等机构也只有1 人主政。对于为何要设立这些机构，镇党委组织委员的解释是，镇里的主要机构设置都是上级党委、人大、政府规定的，不设这些机构，就表明了对此项工作不重视。而设这些机构又需要增加人员和开支，所以，有时只有采取合而为一的办法。也就是说，由于编制和经费以及管辖事务等原因，无论是党委、政府还是人大和政府以及社会团体，往往在机构、人员和职责上并不作具体而严格的区分。
   乡镇政府的权力来源有如下几个方面：（1 ）乡镇人民政府是本级人民代表大会的执行机关，是最基层国家行政机关。作为乡镇人大的执行机关，乡镇人民政府必须对产生它的本级人大负责并报告工作。乡镇人民代表大会是乡镇政府的权力来源。（2 ）作为基层国家政权机关，乡镇级人民政府必须对上一级人民政府负责并报告工作，完成其交办的各项行政工作，并同时接受国务院的统一领导。由于上级政府（实际上主要是上级党委）对镇政府的人事、财政有着绝对的控制权力，特别是县政府的许多职能机构依据“归口”管理制度直接延伸到了镇一级，镇政府的管理职能受到肢解，镇政府实际上成为了县政府的派出机构。“由于县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家政权机构的职能，使乡镇政府领域内事实上存在两个政府。而且由于县乡两级政权的设立原理是‘县政权建设取实，乡政权建设取虚’，加之乡政权等于乡政府，乡政府又是县政府的下级，乡镇这级政权已经是有名无实了”32. （3 ）在乡镇体制中。镇党委是镇政府最直接和最重要的权力来源。同我国各级政权的权力运作一样，乡镇党委及组织机构组成的权力运作系统与乡镇政府及其职能部门组成的权力运作系统统同时存在，形成了权力双轨运行体制。在这种双轨体制中，“镇政府在法律上、名义上是镇内一切行政事务的最高领导机构，但实际上镇党委才是镇内一切事务的领导机构，镇党委几乎包揽了镇一切事务的行政决策权和部分重要的行政执行，镇政府反而成为了镇党委的附属工作机构”33. 无论是有关镇内的政治性决策，还是经济发展性决策、人事决策以及对重大事件处理的决策，党委都处于绝对核心位置。可以说，没有镇党委的决定，镇政府或人大或其他政治组织、社会团体都不可能处理任何重大事情。（4 ）乡镇政府作为法人组织，国家的法律和法规也成为了其权力和权威主要来源之一。各级政府法人地位的确立，是我国经济体制和政治体制深入改革的一个重要成果。所谓确立政府的法人地位，就是要以法律的形式，明确规定各级政府的职责权限以及对其行为（作为或不作为）所应承担的法律责任，使政府成为控诉的主体和被控诉的对象。政府的行为，一旦损害了公民、企业或社会团体的合法权益，被损害者有权对政府起诉，有权要求政府进行损害赔。同样，政府的合法权益若遭到侵害，政府也有权起诉，有权要求制裁侵害者34.乡镇政府这种法人地位，使乡镇政府和公民在法律上处于平等的地位，各自只有在其权限范围内活动，并对自己的行为承担责任。这就要求乡镇政府，在其行政运作过程中，更多地依赖于法律性权威，而且这种与法律责任相联系的法制性权威将会随着国家法制化建设而不断加强。
   第四，乡镇干部具有明显的科层结构，其行为方式直接影响到了乡村政治的发展。
   同中国所有政治领域一样，乡镇干部制度也由身份和等级两大主要规则组成。分析这些规则，对于理解乡镇政治过程具有特别的意义。可以说，乡镇干部的许多行为特征都与这种身份制和等级制有关。
   （1 ）乡镇干部的身份特征。
   一般认为，乡镇干部是一个非规范的概念，主要指在编的、脱产的、从财政上拿工资的乡镇政权组织的工作人员，包括乡镇党委专职成员、乡镇政府职能部门工作人员、其他工作人员和合同制干部35. 但在事实上，乡镇干部的概念远比这种界定要广泛得多。按照乡镇政治运作特点和管理的实际情况；我们可以将凡参与乡镇党务和政务管理者均称之为乡镇干部。
   白果镇现有的镇干部状况是经过1998年大调整后形成的。1998年12月，湖南省委、省政府研究决定，在全省开展乡镇机关事业单位人员分流工作，同时抓好乡镇机构改革试点。1999年3 月，湖南省委、省政府下发了《关于乡镇机关事业单位人员分流工作有关问题的意见》，明确提出的主要任务是：一是坚决清退乡镇非在编则临时雇请人员（包括代课教师）；二是分流乡镇机关事业单位的富余人员；三是搞好机构改革试点乡镇的机关事业单位人员分流，分流比例按省编办1995年核准的行政编制精简20% 以上。白果镇根据省市县的有关文件精神，进行了分流工作。这次清退工作最大的效果就是将有些部门分流成为了企业单位，临时雇请人员基本上没有办法清退36. 到1999年底，白果镇单位从业人员有74人，其中，现在岗人员50人，退休13人，退居二线11人。比1998年减少了11人，主要是农技部门4 人，文化站3 人，国土所4 人（国土部门收归县直管）分流。在岗的50人中，行政人员21人（公务员或参照公务员19人，职工2 人），财政所7 人（包括财会辅导员1 人），城建1 人，水厂3 人，计生办8 人，水管站4 人，司机2 人（临时工），有线广播2 人，林业站2 人。这些人员主要与乡镇财政相关人员，并不包括县直屑的工商、税务、公安、法院以及教师。
   对于乡镇干部的身份类别的区分有许多标准。一般都按编制状况将乡镇干部分为两类，一类是编制内的工作人员；另一类是编制外的乡镇工作人员。对编制内的工作人员又按是否具有干部身份分为国家干部和国家职工。但由于近年来乡镇体制改革的深人，乡镇工作人员的状况越来越复杂，这种区分已不能完全反映目前乡镇干部的身份特征和福利待遇状况。