岳村政治

白果镇在8 月20日召开了镇党政联席会议，决定了具体的步骤和方法；确定了代表名额，并在党委的统一领导下成立了镇选举委员会，由一位党委副书记任镇选举委员会主任。8 月24日和27日分别召开了各村党支部书记、村主任、村会计会议和镇直属的各单位、各双管单位和居委会负责人会议，安排部署选举各项工作。按照有关规定，白果镇人大代表总数为6.1 名，其中要求妇女代表18人，占30% ，非党员代表21人，占35% ，镇干部代表7 人，占12%28 ，镇选举委员会将这61名代表全部分配到各选区，镇31个选区第一轮共提出候选人164 名，最后确定正式候选人93名，在9 月27至28日两天，各选区均以集中直接投票和设流动票箱等形式，分别选出正式代表59名（岳村和务江村各有1 名代表名额，选举时因未过半数，所以未当选）。
   从上表来看，镇人民代表大会的代表基本上体现了选举前代表分配的情况。其中，镇干部超过预定数达到9 人，占总数的15.25%，非党员为25人，达到42.37%.村干部达到31人，为总数的52.25%，村民只有9 人，占总数的15.25%. 可见，镇人民代表大会的代表主要还是镇干部、村组干部。
   《地方组织法》规定，镇人民代表大会每年至少举行一次，经过1/5 代表提议可以临时召集。在1986年第六届全国人大第十八次会议对组织法修改以前，乡镇人代会由乡镇政府召集，人代会闭会期间的活动由乡镇政府负责。修改后规定，镇人民代表大会举行会议时，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次代表大会会议。主席团设主席和专职助理各1 人。镇人民代表大会开会时，镇人民政府的组成人员列席会议；其他有关机关、团体负责人，经主席团决定，可以列席。具体议程一般是，由上届人大主席团主持召开本次大会的预备会议，选举主席团，作为人代会议期间的领导机构；进行代表资格审查，确定大会议程；受理人大代表和镇政府的议案；再按规定议程和日期召开会议。
   在现实中，这些法定程序存在一些操作上的问题。比如，预备会议由谁主持的问题。乡镇人大主席团虽然也是作为组织存在的，但它不像县以上人大常委会具有一定的组织和机构，它实际只有主席1 人和助理1 人。在此期间假若人大主席和助理因工作关系调动不在位，而上届的主席团成员又没有当选为人大代表，问题就变得复杂起来了。许多乡镇在处理这些问题时，主要依靠镇党委来主持人代会议。比如1998年10月白果镇第六届人民代表大会第一次会议的情况就是如此。这次会议的主要议程是，10月1 日上午8 时30分由镇党委主管党群的副书记主持召开了预备会议，首先由选举委员会主任作大会筹备工作报告，再通过由镇党委提出的大会主席团名单和本届人大代表资格审查委员会名单并作代表资格审查报告。在9 时10分由镇党委书记主持召开大会主席团第一次会议，通过大会日程；讨论通过大会选举办法；讨论关于依法治镇的决定；接受党委提出人大、政府领导人员候选人名单；确定代表联名提出候选人的规定和议案截止时间。9 时30分由各代表团团长召集各代表团会议，酝酿选举候选人，讨论选举办法，收集代表建议和批评意见。10时30分由镇党委书记主持举行第一次会议，通过选举办法，推荐通过总监票人、计票人名单；选举镇人民代表大会主席、镇人民政府镇长；选举镇人民政府副镇长；宣布选举结果，发出通告；新当选的人大主席、镇长讲话。下午2 时，举行第二次会议，由新当选的镇长作政府工作报告；由新当选的人大主席作人大工作报告；由镇财政所所长作镇财政工作报告。4 时，分代表团讨论三个报告；主席团召开第二次会议，听取各代表团讨论政府、人大、财政三个报告状况汇报。5 时，由镇党委书记主持召开第三次大会，通过政府、人大、财政三个报告的决议；通过依法治镇的决定；县领导讲话；奏国歌、鸣炮、散会。从以上列举的日程来看，这次换届会议只用了一天，所有的重要会议都是由镇党委主要负责人主持的，其主要理由是为了保证会议实现党委的意图。
   白果镇人大的职能和现实运作过程，反映了镇人大的三个权力来源，一是镇人民代表大会代表及其有关会议是镇人大直接权力来源。这是国家法律权威下的制度性权力。但由于乡镇人大在组织上和代表的素质及组成上均存在许多问题，尚不能有效地行使其职权，对这种法制性权威的认识不足。二是镇人大必须执行上级人民代表大会及其常委会的决定和命令。这表明，镇人大的权力对上级人大及其常委会的依赖性，其最后的权力归属是全国人民代表大会及其常务委员会。三是镇人大员现实的权力来源则是镇党委及上级党委。因为，镇党委不仅向镇人大推荐其主要负责人，而且在人大代表的选举问题上，镇党委也具有一定的影响力，甚至在实际运作中甚至人大有关会议，也离不开镇党委这个核心。
   第三，镇人民政府作为国家最基层行政机关；其权力来源具有多重性。
   镇人民政府是镇人民代表大会的执行机关。根据《地方组织法》规定，镇人民政府行使的职权是：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级人民政府交办的其他事项等。这些职能概括起来主要是三个方面：以城镇建设、计划生育、国土和环境保护等为主要内容的行政管理职能；以财政、金融、税收等为主要内容的经济宏观调控职能；以生产和生活服务为主要内容的社会服务和社会保障职能。
   白果镇人民政府设镇长1 人、副镇长4 人。镇长、副镇长由镇人民代表大会选举产生。镇人民政府实行镇长负责制，4 位副镇长协助镇长工作并分别主管工业、农业、计划生育和社会治安四大块。这种法定的镇长负责制基本内容有：镇长有权根据国家法律、法规、上级政府机关的决定和本级人民代表大会的决议，对镇政府的长期、中期和近期工作计划作出决策；镇长有权领导和节制镇政府的所有职能机构及其工作人员、镇政府所有职能机构及其工作人员必须对镇长负责；镇长有权指挥副镇长的工作，在镇长的安排下，副镇长分管若干方面的工作，并对镇长负责；镇长有权对副镇长、镇职能部门及其人员的工作实行监督和检查，并有权制定所属职能部门及人员的工作责任制；镇长必须承担与其权力相应的行政责任，接受镇人民代表大会监督。从国家立法的目的来看，实行镇长负责制是为了集中权力，明确责任，提高行政管理的效率和效能。但从现实的情况来看，这种镇长负责制很难实行，主要表现在，一是镇内重大事情都必须经过党委决策，没有党委的决策，镇长基本上不能决定任何有关镇长期、中期和近期工作计划及其他有关重要事项。二是镇长在副镇长甚至各职能机构负责人的任免问题上的影响力十分有限，无法有效地节制下属的行为。如果党政一把手（即党委书记和镇长）在处理某些问题上有分歧时，各副镇长和职能部门的负责人为了自己的政治前途- 般都会倾向党委书记。三是目前许多乡镇的财权也实行了会议审批制，一些重大的经济开支都须经过党政联席会议，而像一些机关内的日常开支也专由一名副镇长或副书记负责。这样，在事实上剥夺了镇长的基本财权。白果镇现任镇长在分析其原因时认为，除了有民主和法制观念的问题，主要还是一个体制问题。在目前乡镇党政组织从职能配置到人员安排都是一体化的情况下，镇长负责制只能是“党委领导下的镇长负责制”。如果过分强调法定的“镇长负责制”，最后只能成为“党委决策，镇长负责”。
   镇政府的具体职能作用是通过其设立的职能部门实现的。目前，白果镇镇政府共设有20多个不同性质的机构29. 这些机构按不同的分类标准，可以分为不同的系列。
   如果从职能方面来区分，这些机构可以分为五大类。其一，镇政府机关事务管理：镇政府办公室。其二，政法部门：派出所、交警队、司法办。其三，社会行政管理部门：民政办、计生办、供电所、水利站、林业站、学区、国土所、文化站、广播站。其四，经济行政管理部门：工商所、财政所、农经站。其五，事业和经济单位：农机站、粮食站、肉食站、植保站、种子站、信用社等。
   如果按照所属关系和费用来源来区分，这些机构大体可以分为三类。第一类，直属办公机构。