岳村政治

至此，家庭联产承包责任制才以合法的形式在全县迅速建立起来。至1982年2 月，全县8288个生产队有8233个实行了包产到户和包干到户，占99.3%9.
   这些情况说明，家庭联产承包责任制作为农民在利益驱动下创造的土地经营形式，尽管得到了党和国家领导的认可，并采取了正确的措施予以引导，但在各地贯彻执行时，还是遇到了一些地方党政的抵制。但由于此政策符合广大农民的利益，农民们在国家权威的关照下，对地方政权的权威进行了冲击。无论地方党政采取何种形式的“纠偏”，农民照样能够将家庭联产承包责任制坚持下来。
   当然，这并不是说，作为家庭联产承包责任制的创造者的“农民”，完全具有相同的制度创新要求。事实上，“农民”之间也存在着较之利益关系更为复杂的分化和对立。岳村1981年实行“包产单干”时村民的心态可以反映这一点。如果进一步深人地调查、我们会发现：坚决主张分田单干的主要是那些家里有劳力而在社队生活并没有地位的人；持无所谓态度的人是那些在集体劳动不沾人家的光，也不吃亏的家庭；内心上反对，但表面上还是支持的是那些需要依靠生产队照顾的农户；坚决反对者主要是些大队干部或当时在社队生活中比较有地位者。可见，在利益主导的前提下，面子、政治理想以及生活习惯等因素都影响着人们的选择。然而，当国家的政策导向有利于大多数农民的利益时，尽管基层政权组织有不同的意见，农民们还是选择了家庭联产承包责任制。这也许正是这一制度最终能成为中国现代乡村社会基础的原因所在。
   事实上，家庭联产承包责任制在本质上只是一种土地经营方式。它是在承认农村土地集体所有的基础上，将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予农民；农民家庭作为独立的生产经营单位，在国家计划与政策允许的范围内，有权按照自己特长和优势独立自主安排生产经营活动；生产收益除完成年初确定上交给国家和集体的任务外，都归自己所有。这一制度作为一种人与物的对应关系以及土地、劳动力、资本和技术等要素功能释放的刺激体制，它能有效地克服外部性，使农民获得劳动的边际报酬率的全部份额，增加努力供给程度还节约了监督费用10，因此，这种“生产责任制的建立，不但克服了集体经济中长期存在的”吃大锅饭‘的弊端，而且通过劳动组织、计酬方法等环节，带动了生产关系的部分调整，纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点，使之更加适合于我国农村的经济状况“11. 也就必然促进了生产力的提高，使农村经济有了前所未有的发展，农民生活有了极大的改善。
   家庭联产承包责任制从一开始就不仅仅是乡村经济领域的重要变革，它对乡村政治和社会领域的冲击也是巨大的。“承认农民个人作用，表现农民创造精神的包产到户是人民公社制度的直接对立物。正是通过包产到户，入杜农民的财产权和人身地位才开始得到保障。包产到户的兴起，同时也就标志着人民公社制度的终结”12. 随着借助于指令性计划经营农业生产的经济功能丧失，政社合一的人民公社也就失去了权威的基础，变得“无法容纳新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”13，原来那种准军事化管理体制也自行解体，乡村社会出现了管理上的真空。“农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”14. 面对着乡村社会这种经济上发展和政治上失控的状况，国家需要确立适应新经济状况的乡村社会治理制度，因此，以国家行政权力和乡村自治权力相分离为基础的“乡政村治”体制也就随之产生15.
   “乡政村治”体制的建立是一个渐进的过程。1982年11月5 日，万里副总理在中央农村工作会议上所作的《进一步发展已经开创的农业新局面》的报告中要求：在公社体制的改革上，应取慎重态度，不要采取自上而下层层改变，限期完成的办法。对生产大队和生产队，在没有适当的新的组织形式来代替它之前，不要轻易变动，以免出现混乱。在公社体制的改革上，决不能搞一刀切，一阵风，要成熟一个改一个。1982年12月4 日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式。它规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区城，镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生16，“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”17. 中共中央在1983年1 月发布的中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》特别强调：“在政社分设后，基层政权组织，依照宪法建立”18. 到1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政实行宪法的规定，建立乡政府，实行政社分开。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。乡人民政府建立后，要依法行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。乡的规模一般以原有公社管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。同时要求，乡以下实行村民自治，设立基层群众性自治组织的村民委员会；村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会组织条例。
   自此以后，全国各地普遍开始了恢复建立乡政权的工作。到1985年春，全国农村人民公社政社分开建立乡政府的工作全部结束。建乡前全国共有65000 多个人民公社、镇。政社分开后，全国共建立了92000 多个乡、镇人民政府，比公社化前的1957年95800 个乡少了3800个，各地在建立乡镇的同时，还建立了82万多个村民委员会19. 五县均在1983年11月到1984年5 月间完成政社分开和乡政府重建工作的。衡山县，1983年9 月县委决定在金龙公社搞政社分设试点，改变人民公社“政社合一”的体制。1984年3 月，在全县实行政社分设，按照以社建乡，以大队建村，以生产队或联队建村民小组的原则，共设立了乡（镇）27个，在1985年1 月将南岳区析出和部分乡镇合并后为3 个镇、20个乡，324 个村民小组，3243个村民小组20. 湘潭县，1984年2 月，实行政社分开，人民公社管理委员会改为乡人民政府，6 月，生产大队管理委员会改为村民委员会，生产队改为村民小组，12月，韶山析出，到1985年1 月，全县共设9 个区、3 个区级镇，66个乡镇，752个村，10676 个村民小组21. 湘乡县，1984年3 月政社分开，区级建制不变，按46个公社设立了46个乡，712 个大队合并为710 个村委会，6130个生产队分设为8256个村民小组22. 长沙县，1984年5 月，撤销农村人民公社，区建制不动，建立41个乡，1 个镇，712 个村，8132个村小组23. 醴陵县，1984年3 月开始政社分开，共设9 区1 镇，42个乡（镇），677 个村，7201个村民小组24.
   同属于湖南省的五县，在实行政社分开的时间上大体上是相同的，都在1984年2-5 月间。这说明，有关人民公社的改革，在实行家庭联产承包责任制方面，更能体现农民及地方政府的创造性，各地表现出一定的差异性；而在实行政社分开这一体制改革时，则更表现为国家的权威性，各地都表现出高度的统一性。
   从理论上来说，“政社分开意味着政府部门取消了原有的生产组织职能，它专门从事管理，政府退出生产组织者角色，使得农民的日常生活渐渐离开了政府处理事务的范围，它标志着50年代以来、随着新政权建立起来的、个体农民对国家体制的有组织内聚结构正处于变化之中：基层生产资源的控制结构在分化，乡属机构、乡镇企业等实力单位的多中心分化；另一方面，支配性权威的中心也在下落，由县、公社下落到村庄层次”25. 可是，在事实上，“政社分开”的意义主要是“乡政”体制的初步建立，“村治”体制还不具有实际性的意义。因为，当时村委员的干部基本上还是由乡镇政府指定或任命的，并没有实行以民主选举为核心内容的“自治”。只有到1987年11月，全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》并在1988年6 月试行，民政部也于1988年2 月发出《关于贯彻执行（中华人民共和国村民委员会组织法（试行））》的通知后，各地才开始进行真正自治意义的村委会建设。